外资并购要安全审查吗？

引言

在宝山开发区摸爬滚打的这八年里，我经手过形形的项目，从初创企业的落地到大型跨国公司的增资扩股，可谓是阅尽千帆。但最近，我的办公室里经常坐满了一些焦虑的外方代表和本土企业家，大家茶还没喝两口，就会抛出一个非常犀利且敏感的问题：“老张，我们这外资并购，到底要不要搞那个安全审查啊？”这确实是个好问题，也是个大问题。随着全球经济形势的复杂化和国际贸易环境的不断演变，大家对于合规性的重视程度前所未有，尤其是对于涉及到国家安全底线的“安全审查”这道坎，心里总是没底。其实，这不仅仅是报备一个材料那么简单，它直接关系到交易能否顺利交割，甚至关系到企业的生存底线。

作为一名在一线服务企业的招商老兵，我深知这一话题的重要性。很多人误以为安全审查是用来刁难外资的“挡箭牌”，或者觉得只要我投资金额小就不需要审查，这些误区往往会导致项目在后期卡壳，甚至造成巨大的经济损失。在宝山开发区，我们一直秉持开放包容的态度欢迎全球资本，但开放的前提是安全。这篇文章，我就结合我在宝山开发区的实际工作经验，用大白话把外资并购安全审查这事儿给大伙儿揉碎了讲清楚，希望能给正在筹划或正在进行并购交易的各位提供一个相对清晰的参考路径，让大家在合规的道路上少走弯路，顺利落地。

审查门槛与适用情形

要搞懂安全审查，首先得明白到底哪些交易需要“上这道菜”。很多老板一听到“安全审查”四个字，第一反应就是“这肯定是大佬的事儿，我这小买卖应该轮不上”。这种想法其实挺危险的。根据现行的《外商投资安全审查办法》和相关行业指导意见，审查的核心并不完全取决于你的投资额有多大，而是取决于你的投资行为是否触发了特定的“机制”和“领域”。在宝山开发区处理项目时，我们通常会先看两个核心要素：一是投资方向，二是实际控制权的变化。

具体来说，如果你的并购涉及到投资军工、军工配套等国防安全领域，或者在军事设施和军工设施周边地域投资，那绝对是红线，是跑不掉的审查对象。但更常见、也更让企业困惑的是，投资关系到国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术等领域，且取得实际控制权的，也都属于安全审查的范畴。这里我要特别强调一下“实际控制权”这个概念，它不仅仅是指你持有51%以上的股权，还包括虽然持股比例不足50%，但拥有的表决权足以对股东会或董事会决议产生重大影响，或者能够决定企业主要经营决策的情形。

举个真实的例子，去年有个来自欧洲的精密制造企业想收购宝山辖区内一家拥有特种材料技术的民营企业。虽然这家民营企业规模不大，产值也不算惊人，但因为其产品涉及到了关键基础材料领域，且外资方通过协议控制的方式将取得实际经营权，我们在评估时就明确告知对方，这属于必须进行安全审查的范围。起初对方还觉得有些小题大做，但在我们详细解释了政策底线后，他们还是积极配合申报了，最终也顺利通过了审查。判断是否需要审查，关键在于穿透股权结构后的实际控制力以及所涉领域的敏感度，千万不能心存侥幸。

敏感行业领域界定

说完了门槛，咱们来聊聊具体哪些“雷区”不能踩，或者哪些地方需要“排雷”。很多外资企业在做尽职调查时，往往只关注财务数据和市场份额，却忽略了对行业属性的深度研判。在国家层面，对于需要进行安全审查的行业有着相对明确的指引，但在实际操作层面，特别是在宝山开发区这样产业集聚度较高的区域，如何界定一个企业是否属于“重要基础设施”或“关键技术”，往往需要结合具体业务进行细致的甄别。

这里有一个比较明确的负面清单逻辑。如果你的并购标的公司属于军事工业领域，或者是从事武器装备研发生产维修的，那没话说，必查。其次是关系国计民生的重点行业。比如在农业领域，如果并购涉及重要种业、粮食流通等领域；在能源领域，涉及石油、天然气、电网、电力等关键环节；在基础设施领域，涉及城市供水、供气、供热，甚至涉及到干线铁路、重要港口等，这些都属于高度敏感的范畴。我们宝山沿江临海，港口物流资源丰富，在这方面尤为敏感。我曾经接触过一个物流并购案，外资方想要收购一家位于港区附近的仓储企业，看似是个普通的仓库，但因为它涉及到特定危险化学品的存储且靠近关键水道，被判定为涉及重要运输服务和基础设施安全，必须走审查程序。

还有一个值得注意的领域是信息技术。现在的并购案中，很多外资看中了国内的软件公司或大数据企业。如果你的标的公司掌握了海量金融信息、地理信息、个人信息，或者拥有关键核心技术的知识产权，那么这种并购极大概率会被纳入安全审查视野。我记得几年前有一家外资互联网巨头想并购我们区一家做工业互联网平台的初创公司，虽然那家初创公司还没盈利，但因为其平台连接着区内几十家大型钢铁企业的核心生产数据，被认定为涉及重要工业互联网技术和关键基础设施，最终交易架构进行了重大调整才得以继续推进。这说明，在界定敏感行业时，不能光看营业执照上的经营范围，更要看企业实际的业务实质和数据资产。

申报流程与审查时限

一旦确认你的交易需要走安全审查，那接下来的流程就显得尤为重要。很多企业因为不熟悉流程，导致报上去的材料要么不齐，要么重点不突出，结果就是审查周期被无限拉长，甚至错过了商业签约的最佳时机。在宝山开发区，我们通常会建议企业在正式签订具有约束力的交易协议前，就先启动预判和预沟通工作，这叫做“未雨绸缪”。正式的安全审查流程是由商务部下设的外商投资安全审查工作机制办公室负责的，但我们作为招商部门，会协助企业进行前期的材料梳理和合规辅导。

申报材料通常包括申报函、投资方案、并购各方的基本情况、持股比例以及相关的交易文件等等。这里有一个特别需要注意的细节，就是要如实披露背后的实际受益人。很多外资企业架构复杂，设在开曼、BVI等地，这都很正常，但审查机构需要穿透这些层级，看到最终的自然人或实体控制人是谁。如果在这个环节隐瞒不报，或者披露的信息与事实不符，审查大概率是通不过的，甚至会被直接叫停。提交材料后，就进入了正式的审查阶段。一般分为三个阶段：一般性审查（约30个工作日）、如果决定启动进一步审查则进入特别审查（约60个工作日），如果情况特别复杂还可以再延长。

在这个过程中，时间管理就是成本控制。我遇到过这样一个案例，一家外资并购企业在递交申报材料时，因为内部对于“最终控制人”的认定存在分歧，导致提供的股权架构图版本混乱，结果审查办在初审阶段就打回了材料，要求重新申报。这一来一回，耽误了整整三个月的时间，虽然最终通过了审查，但企业原本计划好的产能转移和市场推广计划都被打乱了，造成了不小的间接损失。我的建议是，在准备申报材料时，务必请专业的外部律所或咨询机构介入，同时利用好我们开发区这种一线服务平台的协调功能，尽量在提交前把问题解决掉，确保进入审查通道后是一条“直路”。

为了让大伙儿更直观地了解这个流程，我特意梳理了一个关键环节的对比表格，大家可以参考一下，心里好有个底：

实际控制人穿透判定

在外资并购安全审查中，最考验耐心的往往不是庞大的交易数据，而是对于“人”的追溯。我们在实务中经常发现，有些并购交易表面上看来是两三家知名公司之间的股权买卖，非常干净利落，但只要稍微一深入挖掘，背后可能牵扯到错综复杂的离岸架构、信托计划甚至是带有政治背景的资金。这时候，如何准确判定实际受益人，就成了审查成败的关键一环。这一点在宝山开发区的项目评估中也是我们重点把关的内容，因为这直接关系到并购后的企业到底由谁说了算，其决策是否符合国家利益。

所谓的穿透判定，就是要求企业像剥洋葱一样，把层层叠叠的股权外壳剥开，露出最里面的核心。我们需要看到每一个层级的股东是谁，它们背后的控制权结构是怎样的，是否存在委托持股、表决权委托、交叉持股等安排。我在工作中遇到过一个非常典型的案例，一家看似纯美资的企业要并购区内一家高科技材料公司，但在穿透审查中发现，该美资企业的资金来源中有相当一部分来自某个被列入制裁清单的海外主权基金，且该基金通过复杂的协议安排拥有一票否决权。这种情况显然触碰了安全审查的红线，最终该交易被迫终止。如果不进行这种深度的穿透，这种交易很容易蒙混过关，留下的安全隐患将不可估量。

在实际操作层面，这种穿透往往伴随着巨大的工作量。对于那些在多个交易所上市、股权极为分散的跨国公司，确定最终控制人更是难上加难。有时候，为了核实一个自然人是否具有控制权，我们需要企业提供大量的公司章程、董事会决议记录甚至是律师的法律意见书。这也是我经常提醒客户的一点：不要试图用复杂的架构来掩盖实际控制人，在安全审查面前，这些“障眼法”往往适得其反，反而会引起审查部门的高度警惕，招致更严格的审查。坦诚、透明的披露，才是通过审查的最快路径。

并购交易的合规风险

聊了这么多流程和技术细节，最后得说说如果无视这些规则，会面临什么样的后果。这可不是危言耸听，在宝山开发区的日常监管中，合规风险始终是悬在企业头上的达摩克利斯之剑。有些企业心存侥幸，觉得既然交易已经完成了，我就生米煮成熟饭，总不能让我关门吧？这种想法是大错特错的。根据相关规定，对于应当申报安全审查而未申报的外资并购，一旦被查实，相关交易会被责令限期整改，甚至可能被直接终止，已经获得的股权或许可证也可能被撤销。

除了交易失败，企业的信誉损失也是不可估量的。在现在这个大数据互联互通的时代，一旦某家企业因为违规操作被上了黑名单，那么它今后在银行贷款、项目申报、海关通关等方方面面都会受到“特殊照顾”。我有一次在处理一家已并购企业的后续事项时，发现他们在两年前做的一起小规模股权收购涉及到了关键技术领域，当时他们自认为金额小就没报。结果在最近的专项审计中被发现了，不仅被罚款，企业的高管也被列入了重点关注名单，后续想要扩大产能时，所有的审批流程都变得异常艰难，极大地拖累了企业的发展步伐。

更深层次的合规风险还在于法律责任的追究。如果违规并购行为造成了实质性国家安全损害，相关责任人甚至可能面临法律的制裁。这在很多企业看来似乎离得很远，但作为专业人士，我必须提醒大家，随着《外商投资法》及其配套法规的完善，对于违规操作的处罚力度正在不断加大。合规不仅仅是一句口号，它是企业能够长期稳健发展的基石。在宝山开发区，我们愿意做企业的“守门员”，帮大家在合规的边界内做足文章，但如果企业非要越界，那谁也救不了。在进行任何形式的并购交易前，进行一次彻底的合规自查是非常必要的。

开发区实务操作难点

在宝山开发区的一线工作中，我们既是政策的执行者，也是企业的服务者。外资并购安全审查这项工作，虽然国家层面有明确的顶层设计，但在落实到每一个具体项目时，总会遇到各种棘手的难题。这里我想分享一点个人的感悟和体会，希望能让大家对我们工作的复杂性有更深的理解。很多时候，难点不在于政策本身怎么理解，而在于如何在一个充满不确定性的商业谈判和严格刚性的行政监管之间找到平衡点。

我遇到过一个比较棘手的挑战，就是关于“混合所有制改革”背景下的外资并购问题。一家我们区内的老牌国企正在进行混改，引入了外资战略投资者。这本是一件好事，既盘活了存量资产，又引入了先进技术。但在安全审查的申报环节，问题出现了：该国企名下有一些历史遗留的非核心业务，涉及到特定的地理信息采集。虽然外资方明确表示只想要核心制造业务，不碰那些敏感业务，但在法律层面上，只要并购主体包含了这些敏感业务，就绕不开安全审查。这就需要我们在帮助企业进行业务剥离重组时，既要符合国资监管的要求，又要满足安全审查的标准，还要兼顾外资方的商业诉求。那段时间，我们开了无数次的协调会，咨询了各领域的专家，最终通过分步实施的方案，先把敏感业务剥离出来，再进行主体并购，才把这个难题给解开了。

另一个典型的挑战是时间表的匹配问题。商业交易往往讲究“机不可失”，双方都希望能尽快签约交割，但安全审查的周期是法定的，有时候会因为各种不可控因素延长。如何安抚焦虑的投资人，如何协调交易双方调整对价条款和过渡期安排，这对我们招商人员的沟通能力和专业素养是个极大的考验。很多时候，我们需要提前介入，帮企业做“预诊断”，把那些可能导致审查延长的“硬骨头”提前啃掉。虽然过程很煎熬，但当看到一个个项目最终合规落地，在宝山生根发芽，那种成就感也是无可替代的。企业在做并购规划时，一定要把审查周期纳入到整体的时间表里，别等到签约前一晚才想起来找我们，那就真成了“救火队员”，效果肯定不如“防火专家”。

外资并购安全审查，说到底，是国家在扩大开放的维护国家主权、安全和发展利益的一道重要防线。对于在宝山开发区乃至全国范围内寻求发展的外资企业来说，这既是一道门槛，更是一张“体检报告”。通过了审查，意味着你的项目在合规性上有了最硬的背书，未来的经营发展就有了更加坚实的保障。我们不能把安全审查看作是阻碍开放的“高墙”，而应该把它看作是筛选优质项目、促进健康发展的“过滤器”。

从我个人的经验来看，只要企业秉持诚信合规的原则，提前规划，充分沟通，绝大多数的项目都是能够顺利通过审查的。在这个过程中，充分利用好宝山开发区这样的基层平台资源，寻求专业的指导，往往能起到事半功倍的效果。未来的招商引资，竞争将更加激烈，合规能力将成为企业核心竞争力的一部分。那些重视合规、尊重规则的企业，才能在复杂多变的国际商业环境中走得更远、更稳。我们也期待在宝山开发区这片热土上，迎接更多高质量、合规化的外资并购项目，共同书写区域经济发展的新篇章。

宝山开发区见解总结

在宝山开发区看来，外资并购安全审查并非简单的行政审批，而是国际投资规则下不可或缺的合规环节。我们理解企业对于时间成本和商业机密的担忧，但从长远看，合规审查恰恰降低了企业的法律风险。宝山开发区始终致力于打造透明、可预期的营商环境，我们鼓励企业在并购初期就引入合规评估，利用我们提供的前置辅导服务，将风险化解在萌芽状态。我们相信，安全与发展并不矛盾，通过建立互信的沟通机制，宝山将继续成为外资企业投资中国、并购重组的首选高地，实现区域安全与企业效益的双赢。